Bei Menschen, die Leistungen der Grundsicherung beziehen, werden die Bedarfe für Unterkunft und Heizung laut § 22 SGB II (Zweites Sozialgesetzbuch) in Höhe der tatsächlichen Aufwendungen anerkannt, soweit diese angemessen sind. Diese sogenannten Kosten der Unterkunft (KdU) sind in den Ballungsräumen und Großstädten im Durchschnitt über alle Bedarfsgemeinschaften wesentlich höher als in den ländlichen Regionen. Sie reichen von 243 Euro im Kreis Hildburghausen bis 609 Euro in der Stadt München (siehe Abbildung 1). Das Problem: Je höher diese Kosten ausfallen, desto eher kann dies die Integration von Erwerbslosen in den Arbeitsmarkt erschweren. Denn das Erwerbseinkommen muss neben den Kosten für die Lebenshaltung auch die Wohnkosten abdecken.

Seit 2010, dem Beginn des Booms auf dem deutschen Wohnungsmarkt, ist der Anteil der KdU am Arbeitslosengeld II (ALG II) insgesamt fast kontinuierlich gewachsen (siehe Abbildung 2). Diese Zunahme fiel in den Großstädten deutlicher aus, da die Wohnungsnachfrage und damit auch die Mietpreise dort in allen Segmenten des Wohnungsmarktes stark gestiegen sind. Zwar zeigt die Abbildung ab 2018 einen leichten Rückgang. Dieser ist jedoch hauptsächlich auf Veränderungen in der Haushaltszusammensetzung zurückzuführen.

Lag der Anteil der KdU-Zahlungen in den Großstädten zu Beginn der 2010er Jahre noch 2 bis 3 Prozentpunkte über dem bundesdeutschen Durchschnitt, so kletterte die Differenz bis 2018 auf gut 4 Prozentpunkte. Dieser Befund gilt auch, wenn man die regional unterschiedliche Haushaltszusammensetzung berücksichtigt.

Ein ähnliches Bild ergibt sich aus der entsprechenden Statistik der Bundesagentur für Arbeit, die für den Zeitraum von 2016 bis 2022 vorliegt. Zwischen Mai 2016 und Mai 2022 erhöhte sich der durchschnittliche Anteil der Kosten der Unterkunft an den gesamten Zahlungen aus dem ALG II im Bundesdurchschnitt von 49,6 auf 50,6 Prozent. Die regionalen Unterschiede sind allerdings beträchtlich: So stieg der Anteil der KdU-Zahlungen in München sogar um 2,2 Prozentpunkte auf 60,1 Prozent, wohingegen er in Gera um 0,9 Prozentpunkte auf 43,6 Prozent sank.

Hohe Kosten der Unterkunft können die Vermittlung in den Arbeitsmarkt erschweren

Dies ist auch arbeitsmarktpolitisch ein Problem. Staatliche Unterstützungsleistungen können den monetären Arbeitsanreiz schmälern, da diese Leistungen in der Regel mit dem Eintritt in Beschäftigung entfallen oder zumindest sinken. So kommen Johannes Schmieder und Till von Wachter in einem Übersichtsartikel aus dem Jahr 2016 zu dem Ergebnis, dass die durchschnittliche Dauer der Arbeitslosigkeit um etwa sechs Prozent zunimmt, wenn die Höhe der Arbeitslosenunterstützung um zehn Prozent steigt. In einer 2012 publizierten Studie konnten Brian Jacob und Jens Ludwig diese Anreizeffekte auch für Wohnkostenzuschüsse („housing assistance“) in den USA nachweisen.

Gerade in den Großstädten dürften niedrige Arbeitseinkommen oftmals nicht ausreichen, um den Wegfall von KdU-Ansprüchen auszugleichen. Wie beim Arbeitslosengeld II können beim Bürgergeld selbst erwirtschaftete Einkommen bis zu einer Höchstgrenze von 1.200 Euro Bruttoverdienst je Monat durch Grundsicherungsleistungen ergänzt werden. Wenn in der Bedarfsgemeinschaft auch Kinder sind, liegt die Grenze bei einem Bruttoverdienst von 1.500 Euro. Steigt der Verdienst über die Grenze von 1.200 beziehungsweise 1.500 Euro, dann wird das zusätzliche Einkommen vollständig mit der Grundsicherungsleistung verrechnet.

Finanziell gesehen lohnt sich in solchen Fällen eine Erhöhung des eigenen Einkommens für den Haushalt erst dann, wenn der Haushalt den Bereich der vollständigen Anrechnung und damit die Grundsicherung verlassen kann. Der dazu nötige Einkommenssprung hängt nicht zuletzt von den Kosten der Unterkunft ab.

Dies ist auch in Bezug auf die Karenzzeitregelung beim Bürgergeld relevant. Während der ersten zwölf Monate sollen die Kosten der Unterkunft nicht auf Angemessenheit geprüft und daher in voller Höhe erstattet werden. Haushalte, die Grundsicherungsleistungen beziehen und deren Bruttokaltmiete oberhalb der jeweiligen Höchstgrenze liegt, können dann ein Jahr lang höhere KdU-Leistungen erhalten.

In Deutschland haben Haushalte mit geringen Einkommen Anspruch auf Wohngeld, sofern sie keine Leistungen aus der Grundsicherung beziehen. Die Höhe des Wohngelds hängt von der Nettokaltmiete, dem Wohnort und dem Haushaltseinkommen ab. Der Zahlungsanspruch  sinkt dabei mit steigendem Einkommen. Das Wohngeld wurde 2022 reformiert und im Zuge der Reform zum 1. Januar 2023 deutlich ausgeweitet, weil selbst bei vergleichsweise niedrigem Erwerbseinkommen in vielen Fällen kein Anspruch auf Wohngeld bestand.

Durch die Reform hat eine alleinlebende Person, die 40 Wochenstunden zum aktuellen Mindestlohn von 12 Euro pro Stunde arbeitet und somit circa 2.000 Euro brutto im Monat verdient, bei entsprechend hohen Wohnkosten Anspruch auf Wohngeld. Wenn diese Person etwa in München lebt und eine Bruttokaltmiete von 681 Euro bezahlen muss (das entspricht der 2022 gültigen Angemessenheitsgrenze für alleinstehende Personen), erhielte sie 147 Euro Wohngeld. Lebt dieselbe Person stattdessen in einer vergleichbaren Wohnung in Gera, wo die Angemessenheitsgrenze 2022 bei 283 Euro lag, dann hat sie keinen Anspruch auf Wohngeld. Vor der Wohngeldreform bestand in keinem der beiden Fälle ein Wohngeldanspruch.

Auch nach der geplanten Wohngeldreform bleiben monetäre Fehlanreize bestehen

Dank des Wohngeldes verringern sich also die regionalen Unterschiede in den Wohnkosten für Haushalte, deren Einkommen oberhalb der Hinzuverdienstgrenzen beim Bürgergeld liegen. Dadurch reduziert sich auch der monetäre Fehlanreiz durch hohe Kosten der Unterkunft. Wie das Beispiel verdeutlicht, ist dieser Ausgleich jedoch nicht vollständig. So muss die Person aus München Wohnkosten von 534 Euro (681 minus 147 Euro) selbst tragen, wohingegen die Person aus Gera 283 Euro selbst aufbringen muss. Wegen der verbleibenden Differenz von 251 Euro ist die Aufnahme einer Beschäftigung mit einem Bruttoverdienst von 2.000 Euro in München finanziell gesehen weniger attraktiv als in Gera.

Besonders gravierend wirken sich regionale Unterschiede in den Wohnkosten auf Haushalte mit Einkommen knapp oberhalb der Hinzuverdienstgrenzen des Bürgergelds aus. Diese Grenze liegt, wie beschrieben, für eine alleinlebende Person bei einem Bruttoeinkommen von 1.200 Euro je Monat – in der Regel ein Einkommen bei Teilzeitbeschäftigung. Mit Bürgergeld hätte eine alleinstehende Person bei 1.200 Euro Bruttoverdienst nach Abzug der Wohnkosten 850 Euro netto zur Verfügung.

Für den Beispielhaushalt in Gera lohnt sich eine Erhöhung des Bruttoeinkommens auf 1.300 Euro aus finanzieller Sicht, weil das Wohngeld einen ausreichend großen Anteil der Wohnkosten abfängt: Die Summe aus Nettoeinkommen (1.062 Euro) und Wohngeld (187 Euro) übersteigt in diesem Fall auch nach Abzug der Miete in Höhe von 283 Euro die Summe aus Bürgergeld und Hinzuverdienst.

Demgegenüber ist das Wohngeld in München bei einem Bruttoverdienst von 1.300 Euro und einer Bruttokaltmiete von 681 Euro mit 445 Euro zwar mehr als doppelt so hoch wie in Gera. Allerdings muss der Haushalt trotzdem verbleibende Wohnkosten von 236 Euro selbst tragen. Nach Abzug dieser nicht vom Wohngeld gedeckten Wohnkosten bleiben somit nur 826 Euro übrig (1.062 Euro minus 236 Euro) – und damit weniger als die 850 Euro mit dem Bürgergeld bei einem Hinzuverdienst von 1.200 Euro.

Hinzu kommen Unterschiede zwischen der Grundsicherung und dem reformierten Wohngeld bei der Berücksichtigung von Heizkosten, die hier nicht näher thematisiert werden.

Abbildung 3 zeigt den Verlauf des verfügbaren Einkommens nach Abzug der Wohnkosten für Bruttoerwerbseinkommen zwischen 500 und 2.500 Euro anhand der beiden fiktiven Beispielhaushalte. Die blaue Linie zeigt die Entwicklung für den Haushalt in Gera. Hier steigt das verfügbare Einkommen stets, wenn der Haushalt sein Arbeitseinkommen erhöht. Ab etwa 1.100 Euro Bruttoverdienst lohnt sich für den Haushalt ein Wechsel vom Bürgergeld ins Wohngeld. Ab etwa 2.000 Bruttoverdienst sinkt der Wohngeldanspruch auf null ab.

Demgegenüber lohnt sich für den Haushalt in München eine Ausweitung des Einkommens von 1.200 Euro auf bis zu 1.650 Euro nicht. Denn in diesem Bereich sind Wohngeld und Nettoeinkommen niedriger als Bürgergeld und Hinzuverdienst (türkise Linie). Erst ab einem Bruttoeinkommen von 1.650 Euro ist der Wechsel vom Bürgergeld ins Wohngeld finanziell attraktiv.

Wie stark die negativen Arbeitsanreize zu Buche schlagen, die sich aus diesen regionalen Unterschieden ergeben, hängt auch von den Unterschieden in den Lohnniveaus ab. Statistisch gesehen sind in Kreisen mit höheren Löhnen auch die KdU-Zahlungen höher. Entsprechend dürften arbeitsuchende Personen in Hochlohnregionen zwar eine größere Erstattung für die Kosten der Unterkunft erhalten. Zugleich dürften ihnen in der Regel aber auch besser entlohnte Jobs angeboten werden als in anderen Regionen. Nichtsdestotrotz sollten in diesen Regionen die in Abbildung 3 skizzierten finanziellen Fehlanreize grundsätzlich vermieden werden.

Sozialer Wohnungsbau als Teil der Lösung?

Als mögliche Lösung für das Problem wäre eine Ausweitung der Hinzuverdienstmöglichkeiten beim Bürgergeld denkbar. Während beim Bürgergeld die Transferentzugsrate bei Hinzuverdienst in allen Regionen gleich hoch ist, hängt sie beim Wohngeld von der Miethöhe ab und variiert damit von Region zu Region.

Ein möglicher Reformvorschlag ist in Abbildung 3 anhand der beiden Beispielhaushalte skizziert. Der Vorschlag sieht vor, die Hinzuverdienstgrenze des Bürgergelds von 1.200 Euro brutto (bzw. 1.500 Euro brutto im Falle von Alleinerziehenden) abzuschaffen.

Die gepunktete blaue und die gepunktete türkise Linie zeigen den Verlauf des verfügbaren Einkommens abzüglich der Wohn- und Heizkosten in Gera und München im Bürgergeld unter der Annahme, dass ein Hinzuverdienst auch oberhalb von 1.200 Euro möglich ist. Erstens verläuft diese Linie in Gera stets unterhalb der gepunkteten blauen Linie, sodass Haushalte in Gera in diesem Bereich weiterhin den Wohngeldbezug bevorzugen würden. Zweitens lohnt sich eine Ausweitung der Wochenarbeitszeit oder die Annahme einer besser bezahlten Tätigkeit nun auch in München. Das derart angepasste Bürgergeld wäre in diesem Fall stets vorteilhafter als der Bezug von Wohngeld. Bei einem Bruttoeinkommen von etwa 2.350 Euro sinkt die ergänzende Bürgergeldleistung auf null und der Haushalt finanziert seinen Lebensunterhalt aus eigener Kraft.

Der wesentliche Vorteil wäre die Vermeidung des in Abbildung 3 skizzierten finanziellen Fehlanreizes. Es kann sogar sein, dass sich durch die vorgeschlagene Reform die KdU-Zahlungen in München in Summe reduzieren. Denn Haushalte, die bisher an der Schwelle von 1.200 Euro verbleiben, könnten durch eine stückweise Ausweitung ihrer Arbeitszeit selbst ein höheres verfügbares Einkommen erzielen und würden dann entsprechend geringere ergänzende KdU-Leistungen erhalten.

Eine Vereinheitlichung der regional unterschiedlichen Transferentzugsraten würde allerdings nicht das grundsätzlichere Problem lösen, dass der Entzug von Wohngeld bei steigendem Einkommen eine Ausweitung der Erwerbstätigkeit als nicht ausreichend attraktiv erscheinen lassen kann. Als Ergänzung bietet sich deshalb an, den geförderten Wohnungsbau in Regionen mit hohen Wohnkosten auszuweiten und dabei Personen mit niedrigen Arbeitseinkommen einen privilegierten Zugang zu ermöglichen.

Die Möglichkeit, eine geförderte Wohnung zu beziehen, setzt voraus, dass das Nettoeinkommen eine bestimmte Einkommensschwelle nicht übersteigt. Bei Wohnungen, die über den „Ersten Förderweg“ angeboten wurden, ist die Miete dann unabhängig vom Einkommen. In der aktuell geltenden „einkommensorientierten Förderung“ steigt sie hingegen moderat mit dem Einkommen an.

Menschen, die Grundsicherungsleistungen beziehen und in geförderten Wohnungen leben, haben aufgrund der vergünstigten Miete geringere Zahlungsansprüche für die Kosten der Unterkunft. Das gilt entsprechend auch für Wohngeldberechtigte. In diesem Sinne reduzieren höhere Ausgaben für den geförderten Wohnungsbau die fiskalischen Ausgaben für die Kosten der Unterkunft und das Wohngeld.

Zudem lässt sich die Förderung von sozialem Wohnraum so ausgestalten, dass negative monetäre Arbeitsanreize vermieden werden. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn die Miethöhe nicht vom Einkommen des Haushalts abhängt und kein Zwang besteht, die geförderte Wohnung bei Überschreiten von Einkommensgrenzen zu verlassen. Schließlich würde der monetäre Arbeitsanreiz für Personen beim Bürgergeld gestärkt, weil diese auch dann relativ geringe Wohnkosten hätten, wenn sie eine Arbeit aufnähmen.

Kritiker des geförderten Wohnungsbaus argumentieren hauptsächlich mit dem Risiko von „Fehlbelegungen“. Das kann eintreten, wenn das Haushaltseinkommen nach dem Einzug in die geförderte Wohnung die Einkommensgrenze überschreitet, was für den Haushalt keine Konsequenzen hat. Andererseits werden im geförderten Wohnungsbau negative Arbeitsanreize vermieden, was die Attraktivität von Erwerbstätigkeit erhöht. Insofern ist das Argument gerade in Bezug auf Personen in der Grundsicherung nicht stichhaltig, denn deutliche Einkommenszuwächse für diese Personen würden unter dem Strich zu einer Reduktion der fiskalischen Ausgaben führen.

Zusätzlich sollte die Politik den Bau neuer Wohnungen in den Ballungszentren forcieren. Das Vorhaben der Bundesregierung, 400.000 Wohneinheiten pro Jahr bauen zu lassen, ist daher ein erstrebenswertes Ziel. Dies würde den Mietpreisanstieg generell dämpfen und damit auch die staatlichen Ausgaben für KdU.

Wichtig wäre in diesem Zusammenhang die Beseitigung fiskalischer Fehlanreize, die die Ausweisung von Baugebieten für Geschosswohnungen aus Sicht der Kommunen unattraktiv machen. Denn eine dichte Bebauung zieht in der Tendenz einkommensschwächere Haushalte an. Kommunen sollten deshalb einen deutlich stärkeren finanziellen Anreiz bekommen, wenn sie die Rahmenbedingungen für zusätzlichen Geschosswohnungsbau in innenstadtnahen Lagen und in Lagen mit guter Zentrumsanbindung schaffen.

Fazit

Durch die Einführung des Bürgergeldes und die gleichzeitige Reform des Wohngeldes haben sich die Leistungen für Haushalte, die Anspruch auf Bürgergeld beziehungsweise Wohngeld haben, erhöht. Wegen der großen Unterschiede in der Berücksichtigung von Arbeitseinkommen beim Bürgergeld auf der einen und beim Wohngeld auf der anderen Seite ergeben sich regional stark unterschiedliche finanzielle Anreize für die Empfängerhaushalte, ihr Arbeitseinkommen auszuweiten. Denn die finanziellen Fehlanreize gerade in hochpreisigen Ballungsgebieten können beträchtlich sein. Um dem entgegenzuwirken, wäre daher eine Harmonisierung von Wohngeld und Bürgergeld und darüber hinaus auch eine Stärkung der Wohnraumförderung zu empfehlen.

Literatur

Bruckmeier, Kerstin; Mühlhan, Jannek; Wiemers, Jürgen (2018): Erwerbstätige im unteren Einkommensbereich stärken. Ansätze zur Reform von Arbeitslosengeld II, Wohngeld und Kinderzuschlag. IAB-Forschungsbericht Nr. 9.

Jacob, Brian A.; Ludwig, Jens (2012): The Effects of Housing Assistance on Labor Supply: Evidence from a Voucher Lottery. In: American Economic Review Vol. 102, No. 1, S. 272-304.

Schmieder, Johannes; von Wachter, Till (2016): The Effects of Unemployment Insurance Benefits: New Evidence and Interpretation. In: Annual Review of Economics 8, S. 547-581.

Bericht von Andreas Mense, erschienen am 23. Januar 2023 im IAB-Forum